دیوان‌سالاری کلان‌گیر، شرکت‌های چندلایه‌ای و فساد مالی و اداری
کامبیز نوروزی، حقوقدان در یادداشتی مفصل در روزنامه ی شرق نوشت:
افشای چند فیش حقوقی مدیران ارشد دولتی بحث‌های پردامنه‌ای را برانگیخته است. عده‌ای مدعی‌اند این فیش‌های حقوقی استثنایی‌اند یا پول‌ها برگشت داده شده‌اند. برخی دیگر برآنند تعداد مدیرانی که دریافت‌های نجومی دارند، بسیار بیش از اینهاست. اما هرچه باشد، این موضوع را می‌توان فراتر از مناقشه‌های سیاسی، فرصتی خجسته و مدخلی مناسب برای طرح مسئله‌ای مهم و حیاتی قرار داد که شناخت و حل آن برای منافع ملت، نظام و دولت ضرورت و فوری است. بررسی و تحلیل آنچه در این ایام درباره حقوق مدیران ارشد دولتی مورد بحث و مباحثه یا مناقشه است، پیش از هرچیز، شناخت محیط عملکردی مدیران ارشد ضروری است. آیا فقط باید به مسئله میزان حقوق دریافتی این گروه توجه شود یا موضوعی فراتر در میان است؟ آیا موضوع فقط به شخص مدیران مرتبط است و در همان سطح محدود می‌شود؟ نقش و تأثیر فضای کسب‌وکار آنها چیست و چقدر است؟ چه نوع سازمان‌ها و دستگاه‌ها و مؤسساتی کانون‌های اصلی شکل‌گیری گروهی از مدیران ارشد است که می‌توان بر آنها عنوان طبقه ممتاز گذاشت؟ ماهیت حقوقی این سازمان‌ها چیست و دولت و دیگر دستگاه‌های عمومی از گذشته چه سهمی در آنها داشته‌اند؟ محیط حقوقی حاکم بر این مؤسسه‌ها و این طبقه ممتاز چه ویژگی‌هایی دارد و چگونه شکل گرفته است؟ از حیث جامعه‌شناسی حقوقی، قوانین حاکم بر این مؤسسه‌ها به چه سرنوشتی دچار شده و چه کارکردی داشته‌اند؟ عمق و ابعاد ماجرا چقدر است؟
اجازه دهید با کمی حوصله یک مثال را مدخل بحث قرار دهیم. در ایران طبق قانون تجارت، برای تشکیل یک شرکت سهامی خاص، حضور حداقل سه سهام‌دار در ترکیب شرکت ضروری است. از سوی دیگر، بسیاری افراد وجود دارند که مایل نیستند به‌صورت شخص حقیقی و یک‌نفره فعالیت کنند و می‌خواهند شرکت سهامی خاص داشته باشند، کارهایشان را برای کسب اعتبار بیشتر و برخی مزایا، در شکل ظاهری شرکت سهامی خاص انجام دهند و از امکانات این نوع استفاده کنند، اما درعین‌حال نمی‌خواهند اقتدار و اختیارات خود را در شرکت با کسی سهیم شوند. این دسته از افراد، راه‌حل ساده‌ای پیش‌ِرو دارند که عملا هم بسیار متداول است. آنها برای رسیدن به هدف خود، علاوه بر خود، دو یا چند نفر از خویشاوندان نزدیک خود را، که بر آنها تسلط دارند، در کنار خود به‌عنوان سهام‌دار می‌نشانند و به ثبت می‌دهند.
معمولا این سهام‌داران صوری از میان فرزندان (حتی فرزندان صغیر)، همسر، یا حتی خواهر و برادر انتخاب می‌شوند و بخشی از سهام به نام آنها می‌شود. در مرحله بعد، آن فرد اصلی که عملا همه زمام امور شرکت را در دست دارد، رأسا و یک‌نفره، به ولایت از طرف سهام‌دار صغیر (مثلا فرزند صغیرش) یا به وکالت از طرف دیگران، همه کارهای شرکت را انجام می‌دهد. در روشی دیگر، آن فرد اصلی اصلا خودش سهام‌دار نمی‌شود، بلکه صد درصد سهام را به نام افرادی دیگر که بر آنها سلطه کامل دارد، ثبت می‌کند. ممکن است خودش حتی مدیرعامل هم نشود، اما همه کارها در دست قدرت اوست، اما برای کسب نمایش توانایی‌ها و انعطاف عملیاتی، افرادی صاحب عنوان یا صاحب نفوذ را نیز به‌عنوان سهام‌دار خرد یا دارای سمت به شرکت اضافه می‌کند. در همه این موارد این فرد، که از نظر حقوقی فقط یک سهام‌دار از سه یا چند سهام‌دار است یا حتی اصلا هیچ سهامی در شرکت ندارد، همه کارها را به نام دیگران انجام می‌دهد. حتی به نام آنها اسناد مالی و اداری را امضا می‌کند و… . در این موارد، اگرچه از نظر قانونی و موازین حقوقی، سهام‌دارانی وجود دارند و تصمیم می‌گیرند و اسناد را امضا می‌کنند و حتی در برابر دیگران و اشخاص ثالث مسئولیت قانونی دارند، ولی از نظر ماهیت و واقعیت امر قدرت اصلی متعلق به همان نفر اصلی است که با تمسک به این روش، اولا پوسته قانون را اجرا کرده است، ثانیا تمام قدرت خود بر شرکت و سرمایه را محفوظ نگه داشته است، ثالثا مسئولیت قانونی او در شرکت بسیار کاهش یافته و چه‌بسا اصلا مسئولیت قانونی نداشته باشد، رابعا بخش اعظم یا همه قدرت و سرمایه واقعی خود را از چشم دیگران، مانند بستانکاران و… پنهان نگه داشته است. گاه نیز می‌شود آن فرد صاحب عنوان یا صاحب سمت، در شرکت قدرت عملیاتی یافته و جدا و مستقل از فرد اصلی، کارهایی در شرکت را به‌نفع خود پیش می‌برد.
این روش بسیار متداول است و در فعالیت‌های مختلف اقتصادی و تجاری اشخاص به کار می‌رود. از نظر حقوقی، در این شیوه قانون اجرا شده است، ولی از منظر جامعه‌شناسی حقوقی، چیزی که واقعا محقق شده، متضاد با چیزی است که در نظم حقوقی مندرج در قانون تجارت و حقوق تجارت موردنظر بوده است. شرکت سهامی خاص، شرکتی است که با مشارکت چند نفر و تشریک و تجمیع سرمایه آنها از اعتبار و صحت عمل بیشتری برخوردار بوده و در نظم عمومی اقتصادی نقش مؤثری دارد. به‌همین‌دلیل است که معمولا سقف مبالغ وام‌های تجاری و صنعتی بانک‌ها به شرکت‌های سهامی خاص، بیش از اشخاص حقیقی است. اما در مدلی که گفته شد، اصلا چیزی به نام تشریک و تجمیع سرمایه و مشارکت صاحبان سرمایه اتفاق نمی‌افتد. همه‌چیز محدود به همان فرد است که فقط «صورت» سهامی خاص گرفته است. در این مدل نازک‌ترین پوسته قانون، فقط برای ظاهرسازی باقی مانده و جوهر و محتوای قانون و نظم حقوقی به کنار گذاشته شده است. آنچه در این موارد اتفاق می‌افتد، چیزی نیست که هدف قانون‌گذار بوده است. قانون‌گذار چیزی گفته و اشخاص کار دیگری کرده‌اند.
رفتار اقتصادی و تجاری دولت در امور مختلف صنعت و معدن، بانک و بیمه، صادرات و واردات و دیگر رشته‌های تجاری، بسیار به همین شیوه‌ای که مردمان عادی در تشکیل شرکت سهامی خاص عمل می‌کنند، شباهت داشته و تابع همان الگوست. به عبارت دیگر، تعداد پرشماری از شرکت‌ها و سازمان‌هایی که در امور اقتصادی فعالیت می‌کنند، وجود دارد که اگرچه در شکل حقوقی خود نامی از دولت ندارند، ولی عملا و در واقعیت امر همه‌چیز آنها، از سرمایه تا اختیارات عالی مدیریتی، به شکلی متعلق به دولت است. در حساب‌ها و قراردادها، دریافت و پرداخت‌ها و خیلی چیزهایی دیگر، چیزی به نام دولت ثبت نمی‌شود، ولی همه عرصه‌های مختلف شرکت تحت اقتدار و انقیاد دولت و سازمان‌های حکومتی دیگر است. این همان الگویی است که اشخاص عادی از آن استفاده می‌کنند، با این تفاوت که مقیاس فعالیت اشخاص عادی کوچک است و سرمایه‌ای که به کار می‌اندازند متعلق به خودشان است اما مقیاس فعالیت سازمان‌ها و شرکت‌هایی که در ظاهر خصوصی‌اند و در باطن تحت انقیاد و اقتدار دولت هستند، بسیار بزرگ و بعضا عظیم است و نیز سرمایه‌ای که با آن کار می‌کنند، مستقیم یا غیرمستقیم متعلق به مردم است و رسما یا عملا در زمره اموال عمومی است.
این همان محیط اصلی حقوقی است که در آن بسیاری از وقایع پولی و اقتصادی و تجاری رخ داده و از نظام‌ها و مقررات دولتی دور و به‌ویژه از چشم افکار عمومی پنهان است.
این مؤسسه‌ها (اعم از سازمان یا شرکت) قدرت‌های اقتصادی و تجاری هنگفت و بسیار سنگینی را در خود متمرکز کرده‌اند که می‌تواند منبع سرشار انواع امتیازها باشد. کمتر امکان آن وجود دارد که افکار عمومی از جزئیات عملکرد آنها آگاه شود مگر به صورت تصادفی و استثنایی. قراردادها، نظام پرداخت، دریافت‌ها و پرداخت‌ها و سودها و زیان‌هاي این مؤسسات در پشت درهای بسته می‌مانند. اگر بودجه‌های عمومی و عمرانی وزارتخانه‌ها تحت نظارت‌های سنگین و دشوار دستگاه‌هایی مانند دیوان محاسبات، بازرسی کل کشور و بسیاری سازوکارهای مختلف است، بودجه و رفتار بسیاری از این بنگاه‌ها عموما در محدوده یک مجمع عمومی چندنفره و یک هیأت‌مدیره سه یا پنج‌نفره محصور است. «پنهان‌بودن جزئیات»، خصلت خواسته و ناخواسته این بنگاه‌هاست. بخشی از این پنهانی ناخواسته و ناشی از نوع فعالیت آنها و غفلت رسانه‌هاست. برای مثال الان کمترکسی است که نام و سابقه وزیر صنعت و معدن یا وزیر کار و تعاون یا وزیر خارجه را نداند. اما درمقابل، کمترکسی است که نام مدیرعامل شستا، یا مدیرعامل شرکت مهاب قدس، مدیرعامل سایپا را بداند که دارای قدرت اقتصادی بیش از چند وزارتخانه هستند. نصب و عزل یک معاون وزیر، سوژه‌ای خبری است که در همه رسانه‌ها و حتی مجلس بازتاب دارد. اما نصب و عزل عضو هیأت‌مدیره هواپیمایی هما یا شرکت فولاد مبارکه یا بانک شهر، حداکثر در پایگاه خبری همان بنگاه و یکی و دوجای دیگر بازتاب خبری دارد. عملکرد بودجه دولت به‌صورت سالانه در شکل قانون تفریغ بودجه به‌صورت علنی به مجلس تقدیم شده و نتایج آن در صحن مجلس قرائت می‌شود. اما گزارش عملکرد ایران‌خودرو، شرکت مپنا، بانک رفاه، مس سرچشمه یا گل‌گهر سیرجان را نمی‌شود جایی یافت مگر با سختی فراوان. ممکن است گفته شود این شرکت‌ها سهامی عام‌اند و گزارش‌های سالانه آنها منتشر می‌شود و اگر هم در بورس پذیرفته شده باشند، در بورس هم عرضه می‌شود. درست است، اما در این‌دست گزارش‌ها هر قدر هم که به‌دقت تهیه شده باشند، خیلی از چیزها نمی‌آیند. چیزهایی که ما آنها را می‌توانیم در چارچوب نظریه حیل قانونی بررسی کنیم که پوسته آنها قانونی، اما محتوای آنها چیزی متفاوت است.
معمولا وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی که به‌موجب قانون تشکیل شده و عهده‌دار بخشی از وظایف عمومی‌اند، صرف‌نظر از کیفیت عملکرد، به دلیل وجود انواع روش‌های نظارتی و تا حدی غیرقابل پوشش، چندان قادر نیستند خیلی از کارها را رأسا انجام دهند. مثلا در همین بحث میزان حقوق دریافتی، بعید است وزیر، معاون وزیر، شهردار و معاون شهرداری یا استاندار و معاون استانداری باشد که بیش از مبالغ موضوع قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری از وزارتخانه یا سازمان (مثلا شهرداری یا سازمان‌های غیرکشوری) متبوع دریافت کند. سه نمونه مهم از فیش‌های حقوقی افشاشده مربوط به سه دستگاه بوده است که هر سه دارای شخصیت مستقل حقوقی بوده‌اند (بانک رفاه و بیمه مرکزی). همچنین بعید است در عقد قراردادهایی که قانونا تابع تشریفات هستند و برای آنها باید مناقصه یا مزایده برگزار شود، به سهولت قانون را نقض کنند و قراردادی را که هزینه آن از محل بودجه عمرانی تأمین می‌شود، بدون مناقصه به شرکتی واگذار شود یا همین قرارداد به شرکتی واگذار شود که از نظر ضوابط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی فاقد صلاحیت پیمانکاری یا مشاوره است یا یک پست سازمانی به کسی واگذار شود که قانونا احراز این سمت مستلزم شرایط معینی مانند تحصیلات خاص، سوابق شغلی معین و مانند اینهاست و آن شخص فاقد این شرایط باشد. این قبیل امور ممکن است در وزارتخانه‌ها و واحدهای استانی رخ دهند، ولی چندان فراگیر نبوده و کشف آنها نیز دشوار نیست. نقش و اثرگذاری آنها در بنگاه‌ها، خواسته یا ناخواسته، از طرق دیگری است.
دستگاه‌های عمومی که مستقیما و رسما به موجب قانون ایجاد شده‌اند، از شش قدرت مهم و گسترده برخوردارند. نخست قدرت «اطلاعات» است. همه اطلاعات آشکار و پنهانی که نقش و تأثیر بی‌منازع در ایجاد و توسعه منافع اقتصادی دارند، در این دستگاه‌ها متمرکزند و کمترکسی بیرون از این حلقه‌ها از آنها آگاه است. دوم، قدرت «تصمیم‌گیری» است. آنچه باید در هر حوزه رخ دهد، در دست قدرت همین دستگاه‌هاست مثلا اینکه نرخ بهره کاهش یا افزایش یابد. فعالیتی به بخش خصوصی واگذار شود یا نه. درباره عملکرد یک واحد اقتصادی تصمیمی گرفته شود یا نه و بی‌نهایت موضوعات دیگر. سوم، قدرت «سیاسی» است که اصولا منبع اقتدار است و موجب نفوذ تصمیم‌هاست. قدرت چهارم، قدرت «حقوقی» یعنی قدرت ناشی از قوانین و مقرراتی است که به آنها اجازه تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات را می‌دهد. پنجمین مورد قدرت «تمرکز منابع» است. درآمد نفتی مهم‌ترین منبع درآمدی کشور است و بعد از آن، در آمدهای مالیاتی قرار می‌گیرند. همه این منابع در ساخت بوروکراتیک دولت متمرکز و تقریبا از همان طریق توزیع می‌شوند و بالاخره ششمین قدرت، قدرت «ارتباطات درونی» است که حاصل پنج قدرت قبلی است. قدرت ارتباطات درونی به‌منزله روابطی است که بین افراد و بخش‌های مختلف قدرت شکل گرفته و در آن مراوده‌ها و تبادل منافع صورت می‌گیرد.
بسیاری از دستگاه‌های عمومی از سال‌های دور برای چابک‌سازی و کوچک‌سازی و افزایش کارآمدی، بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی را به شرکت‌ها یا سازمان‌های مختلف سپردند. اما این مسیر به همین‌جا ختم نشد. هریک از این شرکت‌ها، شرکت‌های دیگری تأسیس کردند که آنها نیز بخشی از کار را انجام دهند و این مسیر ادامه یافته و به کلافی سردرگم بدل شده است این روش در فرایند خود نوعی مجموعه‌های اقتصادی را ایجاد کرد که آن را «شرکت‌های لایه‌ای» می‌توان نامید؛ شرکت‌هایی که در ماهیت حقوقی (دولتی و خصوصی) مقررات حاکم، رفتارهای اقتصادی، نظام عزل و نصب مدیران، مبالغ و کیفیت و منافع قراردادی آنها و بسیاری چیزهای دیگرشان، به‌تدریج در لایه‌های مختلف ناپیدا و نادیده می‌شوند.
در سال ١٣٨٥ سازمان بازرسی کل کشور گزارشی درباره شرکت «مپنا» تنظیم و بخش‌هایی از آن را منتشر می‌کند. بنا بر این گزارش:
«در پی تصویب هیأت وزیران و شورای نگهبان با تشکیل چهار شرکت مادرتخصصی، بخش عمده‌ای از امور اجرائی وزارت نیرو در بخش آب و برق، از اواسط سال ١٣٨١ به آنها واگذار شد… . هریک از شرکت‌های مادرتخصصی یادشده (کاملا دولتی) دارای ده‌ها شرکت زیرمجموعه بوده و مالکیت سهام این شرکت‌ها به نحوی برنامه‌ریزی شده که سهم مستقیم متعلق به دولت در هر یک از آنها از مرز٥٠ درصد فراتر نرود تا عنوان «شرکت دولتی» به آنها اطلاق شود.
بررسی‌ها نشان می‌دهد از ٢٧١ شرکت زیرمجموعه چهار شرکت مادرتخصصی وزارت نیرو، رسما فقط ٧٠ شرکت «دولتی» محسوب شده و مابقی عملا در قالب شرکت‌های غیردولتی فعالیت می‌کنند. این در حالی است که در مواردی هیچ سهام‌دار بخش خصوصی در این شرکت‌ها وجود نداشته و ترکیب سهام‌داران آن (که به‌صورت ضربدری سازماندهی شده‌اند)، شامل تعدادی دیگر از شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو بوده که متقابلا سهام‌دار یکدیگر هستند.
در نگاه اول، کمتر از ٥٠ درصد سهام هر شرکت متعلق به وزارت نیرو است، ولی درواقع مالکیت وزارت نیرو در این‌گونه شرکت‌ها بیش از ٥٠ درصد بوده و به‌این‌ترتیب ماهیتا دولت مالک غالب سهام آنها است… . این‌گونه شرکت‌ها که با ساختار سازمانی منحصربه‌فرد حاکم بر آنها و با «پیچیدگی‌های تصنعی و نبود شفافیت در میزان مالکیت سهام دولت» به‌غلط «غیردولتی» تلقی می‌شوند، موجب شده تا علاوه بر «استفاده از منابع مالی دولت» و «عدم التزام به تبعیت از قوانین و مقررات مالی شرکت‌های دولتی» در «نحوه پرداخت‌ها و انجام هزینه‌‌ها»، خارج از حیطه نظارت دولت فعالیت کنند».
در مدت کمتر از چهار سال، چهار شرکت اصلی و بزرگ، در چندین لایه و به شکل خوشه‌ای به ٢٧١ شرکت «تکثیر» می‌شود. برای اینکه اندکی با ابعاد کمّی این عدد، از حیث قدرت ایجاد طبقه ممتاز آشنا شویم، یک محاسبه ساده کافی است. معمولا تعداد اعضای هیأت‌های مدیره بین سه تا پنج نفر است. با احتساب احتمال تکراری‌بودن اعضا، با احتساب چهار نفر برای هر هیأت‌مدیره تعداد اعضای هیأت‌های مدیره این ٢٧١ شرکت در سال گزارش (١٣٨٥) حدودا هزارو ٨١ نفر برآورد می‌شود. همچنین به تعداد شرکت‌ها، ٢٧١ مدیرعامل بر کرسی این شرکت‌ها قرار داشته‌اند. همه این شرکت‌ها مجریان بخش‌های مختلف پروژه‌های گران‌قیمت و استراتژیک وزارت نیرو بوده‌اند، روشن است این تعداد هزارو٤٠٠نفره، به‌عنوان مدیران ارشد از حقوق و مزایای خاصی نیز برخوردار می‌شوند. علاوه بر این، بودجه‌های قابل‌توجهی که برای انجام پروژه‌ها، کارها و نیز اختیاراتی که برای عقد انواع قراردادها در اختیار این گروه مدیریتی قرار می‌گیرد، سرچشمه امکانات و امتیازات وسیعی است. (این توضیح لازم است که این برآورد و تحلیل فقط ناظر به اطلاعات سال ١٣٨٥ گزارش سازمان بازرسی کل کشور و برای همان دوره است. به‌روزشدن این برآورد مستلزم بازشماری دقیق شرکت‌های وزارت نیروست).
در اینجا اصلا بحث بر سر وقوع جرم یا تخلف در این مجموعه‌ها نیست. مدل سازمانی و آثار گریزناپذیر آن به گونه‌ای است که حتی با رعایت همه قوانین و مقررات و بدون هر نوع تخطی از ضوابط و دستورالعمل‌ها، اقتداری کم‌مانند برای مدیران ارشد این محیط حقوقی ایجاد می‌کند؛ همان محیطی است که در آن ساختی بوروکراتیک و تکنوکراتیک که متصل به قدرت سیاسی است ولی از نظارت قانونی و سازوکارهای کنترلی آن کاملا یا تقریبا آزاد است، شکل گرفته و به‌سرعت بزرگ می‌شود و قدرت می‌گیرد. این قدرت بسیار فراتر از یک قدرت سیاسی است، زیرا متکی به منابع سرشار دور از نظارت رسمی و عمومی نیز است. شاید به‌همین‌دلیل بوده که با وجود تغییرات سیاسی و آمدوشد جریان‌های سیاسی متفاوت در ٢٥ سال اخیر، این ساخت در روندی کم‌وبیش یکنواخت به رشد و توسعه قدرت خویش ادامه داده است.
ساختار رسمی بوروکراتیک و تکنوکراتیک دولت و سازمان‌های عمومی غیردولتی و سایر دستگاه‌های عمومی، به دلیل وجود برخی نظارت‌ها اگرچه نمی‌تواند مستقیما در جابه‌جایی برنامه‌ها و منابع عمل کند، اما برای رسیدن به این مقصود مسیری را می‌رود که پیش‌تر در آن مثال ابتدایی گفتیم. تشکیل انبوهی از شرکت‌ها، سازمان‌ها و بنگاه‌های اقتصادی که در بسیاری از آنها اگرچه نامی از دولت و سازمان‌های عمومی دیده نمی‌شود، ولی به شکل لایه‌ای، مستقیم یا غیرمستقیم تحت انقیاد و اقتدار کامل دولت یا سازمان‌های عمومی‌اند و از تعداد آنها، اگرچه آمار دقیقی در دست نیست، ولی بالغ بر صدها شرکت عظیم و پرقدرت است. از ایران‌خودرو، مپنا و مهاب‌قدس، تا بانک رفاه، بانک شهر، شرکت‌های برخی نهادها، مخابرات، سازمان تأمین اجتماعی و… که هریک از اینها نیز به نوبه خود به‌صورت لایه‌ای ده‌ها و صدها شرکت مختلف را در اختیار دارند.
در فرایند این مدل رفتار حقوقی – اقتصادی، شش عنصر قدرت در دستگاه‌های عمومی در اختیار انبوه بنگاه‌ها و شرکت‌های متصل قرار گرفته و همه کارها از طریق آنها انجام می‌شود. حلقه‌اي بزرگ، قدرتمند، نفوذناپذیر و معمولا نادیدنی که به‌طور طبیعی در این بنگاه‌ها شکل می‌گیرد، درواقع محیط اصلی شکل‌گیری و رشد و گسترش این وضعیت است. مسئله این است که رفتارهای اقتصادی هر اندازه که از نظر شکلی، اداری و سازمانی از کانون مرکزی قدرت سیاسی – حقوقی بیشتر فاصله بگیرند، آزادی عمل بیشتر و نظارت‌پذیری کمتری خواهند داشت.
شرکت‌های لایه‌ای: مقصود از شرکت چندلایه، مجموعه‌ای متصل از شرکتي‌هاست که درحالی‌که روی کاغذ مالک یکدیگرند و مالکیت سهام بیشتر جنبه صوری دارد، اما هر شرکت در لایه پایینی شرکت دیگر قرار دارد و هریک ذیل لایه بالایی کمتر دیده می‌شود و لایه‌های بالایی بر لایه‌های پایینی سایه‌های پررنگ می‌اندازند.
برای مثال فرض کنید رکن بالادستی یک سازمان عمومی غیردولتی یا یک شرکت دولتی، شامل یک یا چند وزیر یا مقامات هم‌ردیف دیگر است. نام این شرکت یا سازمان را «الف» می‌گذاریم. سازمان یا شرکت الف، برای بعضی کارهای خود با مشارکت چند شخص حقیقی یا حقوقی دیگر، به‌عنوان سهام‌دار اقلیت، شرکت‌های «ب» و «ج» را تشکیل می‌دهند. شرکت‌های «ب» و «ج» هم از شرکت «الف» پروژه می‌گیرند و هم از سایر جاها. درادامه، با توجیهات مختلف مانند «برون‌سپاری کارها» یا «جذب سرمایه: یا «چابک‌سازی» یا… شرکت «ب» جداگانه شرکت دیگری تأسیس می‌کند به نام «د». سهام‌داران اصلی شرکت جدید عبارت‌اند از شرکت «الف»، شرکت «ب»، شرکت «ج» و شاید چند سهام‌دار دیگر که معمولا با شرکت‌های اصلی منافع مشترک دارند. عین همین کار را شرکت «ج» هم انجام داده و شرکت «ه» را تشکیل می‌دهد. در ادامه این مسیر شرکت «د» شرکت جدیدی تأسیس می‌کند که سهام‌داران اصلی‌اش شامل خودش به‌علاوه شرکت «ب»، شرکت «ه» و شرکت «ج» و چند سهام‌دار اقلیت است. همین کار را شرکت «ه» هم انجام می‌دهد. این مسیر تودرتوی هزارلا همین‌طور می‌تواند ادامه یابد و پیچیده‌تر شود. مثلا شرکت پایین‌دستی «د» بخشی از سهام شرکت بالادستی «ب» را خریداری می‌کند. یعنی سهام‌دار شرکتی می‌شود که همان شرکت سهام‌دار خودش است! در جریان همین مسیر، مدیران یا کارکنان همین شرکت‌ها نیز خود مستقلا شرکت‌هایی تشکیل می‌دهند و با توجیهاتی مانند «جلب مشارکت»، «توزیع عادلانه منافع»، «ترغیب متخصصان» و… بخش‌هایی از سهام فرضا شرکت «ج» را معمولا با شرایط آسان می‌خرند و سهام‌دار می‌شوند. سپس همین شرکتی که مدیران یا کارکنان تشکیل داده‌اند و سهام‌دار شرکت «ج» است، از شرکت «ه» قرارداد یا پروژه می‌گیرند… و این قصه در حلقه‌ای پرپیچ و چندلایه ادامه می‌یابد.
شاید در خواندن این قسمت دچار ابهام و سرگیجه شده باشید. حق با شماست ولی روابطی که شکل می‌گیرد، واقعا به همین اندازه چند لایه، تودرتو و پیچیده است. چنین مجموعه‌ای را می‌توان یک مجموعه هزارتو نامید. در مسیر این لایه‌های چندگانه، هر اندازه فاصله یک شرکت از شرکت یا سازمان اصلی (در مثال ما شرکت یا سازمان «الف») بیشتر می‌شود، نقش نظارتی رکن بالادستی که حداکثر شامل یک یا چند وزیر است، کاهش می‌یابد. و درمقابل، آزادی عمل برای تصمیم‌گیری‌های مختلف مدیران بیشتر می‌شود. همه این شرکت‌ها (شاید غیر از همان شرکت الف) طبق قانون تجارت، به‌عنوان یک شرکت سهامی خاص تشکیل شده‌اند و صورت ظاهری آنها یک شرکت خصوصی و تابع قانون تجارت هستند، اما واقعیت امر این است که منشأ و مبنای همه سرمایه و قدرت آنها دولت یا سازمان عمومی غیردولتی و نهادهای مشابه است (در مثال فرضی ما شرکت الف) که به شکلی عجیب و بدون اینکه تقریبا هیچ سرمایه قابل اعتنای خصوصی‌ای وارد آن شده باشد در صورت‌بندی حقوقی «خصوصی»، به‌عنوان شرکت خصوصی به چرخش درمی‌آید. به بیان ساده، عده‌ای با سرمایه‌ای که اساسا متعلق به دولت است و با پشتوانه‌ای که آن هم متعلق به دولت است، با مکانیسم‌ها و اختیاراتی که عمدتا متناسب با سازوکارهای خصوصی است، فعالیت اقتصادی می‌کنند. در چنین وضعیت دوگانه و متناقضی، قوانین و مقررات وجود دارند، اما کارکرد و اثربخشی خود را از دست می‌دهند. چنین وضعیتی می‌تواند چند نتیجه در پی داشته باشد. مثلا:
اعضای عالی‌ترین رکن شرکت اصلی (مانند شرکت الف)، در رأس مجموعه‌ای اقتصادی قرار می‌گیرند که در لایه‌های متعدد شرکت‌های مختلف از توان اقتصادی هنگفتی برخوردار است، اما بخش بزرگی از آن (یعنی شرکت‌های لایه‌های پایینی) در وضعیتی تقریبا خودمختار قرار دارند. ریاست عالی بر یک مجموعه پرقدرت اقتصادی، عملا قدرت اقتصادی و سیاسی کم‌مانندی را در اختیار سطوح بالایی قرار می‌دهد. بخشی مهمی از این قدرت، یک قدرت «تبعی» است و خارج از دایره وظایف و مسئولیت‌هایی قرار دارد که قانون بر عهده هر مقام عالی‌رتبه می‌گذارد و اغلب چون در دیدرس نیست، امکان نظارت بر آن به‌شدت کاهش می‌یابد. لازم نیست حتما فقط به جنبه‌های مالی این قدرت نگاه شود. همین‌قدر کافی است که چنین امکاناتی می‌تواند برای توزیع امتیازات بین افراد مختلف برای توسعه قدرت به کار گرفته شود. به کارگرفتن افراد در مشاغل مدیریتی پردرآمد یا پرنفوذ، توزیع پروژه‌ها و قراردادها، بهره‌برداری از امکانات در رقابت‌های سیاسی و مانند اینها به‌ویژه از طریق شرکت‌های لایه‌های پایین‌تر می‌تواند اتفاق بیفتد. عمدتا کسان ویژه‌ای می‌توانند در سمت‌های ارشد مدیریتی این مجموعه‌ها قرار گیرند.
در شرکت‌های واقعا خصوصی، معمولا سهام‌دار اصلی رأسا مدیریت شرکت را در دست می‌گیرد یا مدیریت‌ها را به کسی می‌سپارد که از هر حیث شایسته اداره آن شرکت باشد. اما در شرکت‌های لایه‌ای، انتساب‌ها بیش از آنکه تابع صلاحیت‌های حرفه‌ای فرد باشد، تابع میزان اعتماد و نزدیکی او به مقامات ارشد و مافوق یا منافع مقام مافوق مجموعه است. به‌همین‌دلیل است که مدیر یک شرکت در صنعت حمل‌ونقل به مدیریت یک شرکت معدنی می‌رود. یا از یک شرکت کشاورزی به یک شرکت پتروشیمی منتقل می‌شود. به کارگماردن یک جوان ٢٨ساله به‌عنوان مدیرعامل دومین خودروسازی بزرگ کشور و انتساب یک قاضی منفصل از خدمت به ریاست سازمان تأمین اجتماعی در دولت پیشین، از نمونه‌های مشهور و مهم این وضعیت است.
ساخت مدیریت ارشد هریک از شرکت‌های کل مجموعه شرکت لایه‌ای، دارای منافع مشترکند. منافع مشترک، فقط در این خلاصه نمی‌شود که هرچه شرکت‌ها و کل مجموعه بهتر و کارآمدتر کار کنند، همگان منتفع خواهند شد. مفهوم منافع مشترک بیشتر در موضع توزیع امتیازات شکل می‌گیرد. فرض کنیم مدیری می‌خواهد از شرکت به شکلی وام کم‌بهره بگیرد. نمی‌شود او بگیرد ولی به دیگری داده نشود. پس به آن یکی هم می‌دهند. یا قرار است میزان حقوق و پاداش مدیران معین شود، نمی‌شود برای یکی این کار را نکنند. یا یکی از مدیران با استفاده از موقعیت خود، پروژه‌ای را به فرد معینی بدهد، معمولا شرایطی فراهم می‌شود که مدیر دیگر نیز بتواند این کار را بکند. رابطه مبادله به الگویی حاکم بدل می‌شود که متناسب با سلسله‌مراتب و میزان نزدیکی هر فرد به کانون اصلی قدرت مجموعه عمل می‌کند. بااین‌حال، رقابت‌های سنگین نیز برای اشغال سمت‌های بهتر در داخل و بیرون مجموعه جریان دارد.
در شرکت‌های واقعا خصوصی که در آنها سود و زیان شرکت بیانگر کیفیت کاری شرکت است، اگر شرکت زیان داده باشد، کاملا تحلیل می‌شود و به هر قیمتی از زیان‌دهی شرکت جلوگیری می‌شود. ضعف‌های شرکت کتمان و مشکلات شرکت توجیه نمی‌شود. به‌ویژه مسئولیت شخصی مدیران به‌شدت بررسی می‌شود. اما در شرکت‌های لایه‌ای سود و زیان دلالت بر درستی و نادرستی کار شرکت و مدیران ندارد. رکن بالادستی این نوع مجموعه‌ها از مقامات رسمی‌اند و ضعف و زیادن‌دهی مجموعه پایین‌دستی برای او مشکل‌ساز است. همچنین تحلیل واقعی علل زیان‌دهی شرکت، ممکن است موقعیت مدیران ارشد را به مخاطره اندازد. بنا براین در تحلیل ناکارآمدی و زیان‌دهی‌ها، کمترین نگاه به سمت مدیران می‌چرخد و عوامل برون‌شرکتی، از قبیل سیاست، روابط بین‌الملل، انتخابات و همه نوع توجیه خرد و کلان به کار گرفته می‌شود تا وضعیت بحرانی مجموعه اقتصادی نادیده بماند و موقعیت مدیران ارشد متزلزل نشود.
در شرکت‌های لایه‌ای توصیف‌های ایدئولوژیکی مانند متعهد، دلسوز، زحمتکش، فداکار، انقلابی و مانند اینها برای اشخاص رایج است. این اوصاف، آنها را در موقعیتی ذاتا موجه و برتر قرار می‌دهد و از نظر روانی، نقد و مواخذه را محدود می‌کند و عیب‌ها و خطاها را پوشیده می‌گذارد؛ گویی «هرچه آن خسرو کند شیرین بود».
رأس‌های فوقانی شرکت‌ها و سازمان‌های لایه‌های بالایی، بخش بزرگی از تکنوکرات‌ها و بوروکرات‌هایی که در شرکت‌های لایه‌ای قرار می‌گیرند، اگرچه تلاش می‌کنند خود را به مراکز و مقامات سیاسی نزدیک کنند و این نزدیکی در بقا و ارتقای آنها بی‌اثر نیست، ولی کمتر سیاسی‌اند و حتی در بعضی موارد جابه‌جایی‌های سیاسی در سطوح بالایی کشور، تغییر چندانی در موقعیت آنها ایجاد نمی‌کند. موقعیت و حفظ آن برتر از اصول حرفه‌ای و مقدم بر سیاست و رقابت‌های سیاسی است. می‌شود با همه کنار آمد.
این شرایط عمومی، حلقه بسته‌ای از مدیران ارشد تولید می‌کند که هرکس را به آن راه نیست. چرخشی رخ نمی‌دهد. عموما افراد معینی‌اند که در درون این حلقه بسته فقط جابه‌جا می‌شوند. مثلا از یک شرکت به شرکت دیگر منتقل می‌شوند. در شرکت‌های لایه‌ای، نظارت در لابه‌لای روابط لایه‌ها، مفهوم خود را از دست می‌دهد. مثلا مجمع عمومی صاحبان سهام اغلب، نمایندگان شرکت‌هایی هستند که سهام‌دار یکدیگرند و در این هزارتو در روابط مبادله (بده بستان) قرار دارند. مثلا شرکت‌های «ب» و «ج» سهام‌داران شرکت «ه» و شرکت‌های «ه» و «ب» سهام‌داران شرکت «ج» و هر سه سهام‌دار شرکت «د» هستند و… کارکرد مجمع عمومی در این مدل، به‌ناگزیر تابع همان الگوی مبادله منافع است و نمی‌تواند نقش واقعی یک مجمع عمومی صاحبان سهام را برای حفظ حقوق سهام ایفا کند.
این ساختار، عملا مجموعه‌های اقتصادی را که به نام شرکت دولتی، نیمه‌دولتی یا شبه‌دولتی فعالیت می‌کنند، به محیط مناسبی برای توزیع هر نوع امتیازات ویژه و غیرقابل مهار برای گروه خاصی از مدیران، آنها را به طبقه ممتاز بدل می‌کند.
از اوایل دهه ١٣٧٠ بر اثر سیاست‌هایی از قبیل کوچک‌سازی دولت، توسعه بخش خصوصی، به‌کارگیری مدیریت‌های تخصصی، چابک‌سازی دولت در فعالیت‌های عمرانی و مانند اینها، به‌تدریج الگویی که می‌توان آن را الگوی «شرکت‌های چندلایه‌ای» نامید، در کشور پاگرفت و روبه توسعه گذاشت. همچنین در همین دوران نیز بنیادها (مانند بنیاد مستضعفان و بیناد شهید، بنیادهای دیگر) و نهادهای متعدد نیز به همین سمت رفتند و همین الگو را در پیش گرفتند و توسعه دادند.
قوانین و مقرراتی که برای اجرای این سیاست‌ها در ٢٥ سال گذشته به تصویب رسیده‌اند، جملگی در یک نقطه ضعف بزرگ و اساسی مشترکند که عبارت از نشناختن واقعیت‌های موضوعی است. این قوانین، فقط با اتکا به ذهنیت محض و بدون توجه به شرایط اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و به‌ویژه وضعیت بخش خصوصی در ایران، یک نظام حقوقی را حاکم کردند که نه‌فقط نتوانست به‌خصوصی‌کردن اقتصاد و شرکت‌ها و کوچک و چابک‌کردن دولت بینجامد، بلکه منجر به شکل‌گیری و رشد پرشتاب مجموعه بسیار بزرگی، مشتمل بر چند هزار شرکت شد که به اسامی مختلف به شکل شرکت‌های چندلایه‌ای به بدنه کلی دولت و نهادهای عمومی اضافه شدند و اینک خود به معضلی بزرگ با انواع بحران‌های مالی، مدیریتی و ناکارآمدی روبه‌رو شده‌اند.
منبع اصلی سرمایه این شبکه بسیار عظیم از شرکت‌های لایه‌ای دولتی است، اما به شکل کاملا خصوصی اداره می‌شوند. در همه فعالیت‌های اقتصادی از قبیل خودروسازی، صنایع فولاد، بانک، بیمه، صنایع خانگی، معادن مس و آهن، نفت، گاز و پتروشیمی، طرح‌های نیروگاهی و سد‌سازی و بسیاری بخش‌های دیگر، حضوری گسترده و غالب دارند. از تعداد شرکت‌های چندلایه‌ای که در شکل خوشه‌ای هر یک به بخشی از دولت یا سازمان‌ها و نهادهای عمومی پیوند دارند، آماری در دست نیست ولی با ملاحظه شرکت‌های سازمان تأمین اجتماعی، شستا، صندوق‌های بازنشستگی، شهرداری‌ها و به‌ویژه شهرداری تهران، بنیادها، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و… شاید فقط تعداد شرکت‌های عظیم بسیار قدرتمند آنها که گردش مالی هریک از آنها سالانه بیش از صدها میلیارد تومان باشد، صدها شرکت است. تعداد شرکت‌های کوچک‌تر در لایه‌های پایین‌تر بسیار بیش از این است. بخش بزرگی از این مجموعه با سازوکاری که درباره شرکت‌ها و بنگاه‌های چندلایه‌ای گفته شد، فعالیت می‌کنند.
ایران‌خودرو یکی از بزرگ‌ترین مجموعه‌های اقتصادی ایران در بخش صنعت است. به گفته مدیرعامل، دارایی ایران‌خودرو ١٢ میلیارد دلار برآورد می‌شود (خبرگزاری مهر ٩ آذر ٩٢). به‌عنوان نمونه یکی از سهام‌داران ایران‌خودرو، شرکت سرمایه‌گذاری سمند ایران‌خودروست (حدود ١٠ درصد). از طرفی ایران‌خودرو مالک حدود ٧٠ درصد از سهام شرکت سمند ایران‌خودرو است. در ادامه این مسیر، شرکت سمند ایران‌خود رو، ٤٩ درصد سهام شرکت ایران‌خودرودیزل را در اختیار دارد، یعنی درواقع ایران‌خودرو در قالب شرکت سمند ایران‌خودرو، خود هم مالک خود است و هم مالک ایران‌خودرودیزل و شرکت سمند ایران‌خودرو صرفا نقش حلقه چندم برای اقدامات ایران‌خودرو را ایفا می‌کند.
نگاهی به سایپا، به‌عنوان دومین خودروساز کشور بیفکنیم. مدیرعامل سایپا می‌گوید ارزش دارایی‌های سایپا هفت میلیارد دلار است (پایگاه اطلاع‌رسانی بورس خبر- ١٠ اسفند ٩٤). یکی از سهام‌داران سایپا، گروه صنعتی رناست. شرکت سرمایه‌گذاری سایپا (متعلق به سایپا) ٢٠ درصد سهام گروه صنعتی رنا را در اختیار دارد. از طرفی در کنار سایپا، شرکت دیگری به نام «شرکت گروه سرمایه‌گذاری کارکنان سایپا» وجود دارد. نزدیک ٤٠ درصد از سهام این شرکت، متعلق به شرکت سرمایه‌گذاری سایپاست. شرکت سرمایه‌گذاری کارکنان سایپا نیز دارای چند شرکت است که یکی از آنها «شرکت تجارت الکترونیک خودرو تابان» است. گروه صنعتی رنا نیز قسمتی از سهام همین شرکت را در اختیار دارد. شرکت الکترونیک خودرو تابان با برگشت به سرچشمه اصلی خود، دارنده نزدیک سه درصد از سهام سایپاست.
در نمونه‌ای دیگر، شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی در همه حوزه‌های اقتصادی را بررسی می‌کنیم. صددرصد سهام شستا متعلق به سازمان تأمین اجتماعی است که سرمایه اصلی و پایه‌ای آن از حق بیمه‌های پرداختی کارگران تشکیل می‌شود. گفته می‌شود شستا دارای ٣٠ شرکت زیرمجموعه اصلی و هفت هلدینگ است. به گفته معاون اقتصادی سازمان تأمین اجتماعی در مصاحبه با خبرگزاری مهر (١٣مرداد٩٣)، در١٥٠ شرکت شستا سهام‌دار اکثریت و در حدود ٢٥٠ شرکت سهام‌دار اقلیت است. دارایی شستا بیش از ٣٥ هزار‌میلیارد تومان (١٠ میلیارد دلار) برآورد می‌شود. ١٠ درصد کل ارزش بازار بورس متعلق به شستاست. او می‌گوید: «درحال‌حاضر ٤٠ هزار میلیارد تومان (حدود ١١ میلیارد دلار) پروژه نیمه‌تمام در دستور کار داریم که از منابع داخلی سازمان تأمین نمی‌شود». جمع ارزش ریالی شستا و پروژه‌های نیمه‌تمام تأمین اجتماعی حدود ٧٠ هزار میلیارد تومان (معادل حدودا ٢٠ میلیارد دلار) است. از سوی دیگر، یک گزارش کاملا تخصصی که با عنوان «سند استراتژی‌های سرمایه‌گذاری شستا»، تهیه شده و در روزنامه اعتماد (٣٠ مرداد ٩٣) منتشر شده است، توجه‌نکردن جدی مدیران ارشد شستا به شرکت‌های کم‌بازده، نبود اراده قوی و احساس نیاز مدیران شستا و هلدینگ‌ها و اعضای کمیته سازماندهی به فروش و عرضه این شرکت‌ها، از مشکلات مهم این مجموعه عنوان شده است». این گزارش به بیان ساده بر این دو نکته انگشت می‌گذارد که مدیران ارشد توجه جدی‌ای برای حل مشکل شرکت‌های کم‌بازده (احتمالا زیان‌ده) و تمایلی به فروش این شرکت‌ها ندارند. یکی از علل این نقیصه می‌تواند این باشد که شاید بررسی دقیق عوامل زیان‌دهی شرکت، مشکلات ناشی از ناکارآمدی مدیریت و شاید برخی فعالیت‌های نادرست و خارج از ضوابط را آشکار کند و چنین چیزی طبعا با منافع مدیران ارشد متناسب نخواهد بود. همچنین واگذاری این شرکت‌ها نیز به دشواری امکان‌پذیر بوده و به‌ویژه می‌تواند موجب ازبینرفتن منافع مدیران شود. اگر به مقیاس‌های شستا و تأمین اجتماعی، که در همین‌جا به آنها اشاره شد، توجه شود، آنگاه مشخص می‌شود امتیازها و قدرتی که این مجموعه برای مدیران ارشد خود تولید می‌کند، تا چه اندازه بی‌مانند و بالاست. درواقع می‌توان از این گزارش چنین برداشت کرد که ساخت مدیریتی در برابر اقدامات اصلاحی، مقاومت غیرمستقیم دارد.
در اقتصاد کشور، موارد شرکت‌های لایه‌ای در حد بی‌شمار وجود دارند.
مسلما بحث و سخن و مدعای این مکتوب، آن نیست که همه آنچه در این عرصه وسیع و چرخه قدرت رخ می‌دهد، مبتنی بر نداشتن صحت، نادرست یا مجرمانه است. کانون اصلی بحث این است که در بررسی علل و عوامل آنچه به‌عنوان فساد اداری و سوءاستفاده‌های مالی مطرح است، پیش و بیش از هر چیز، باید محیط وقوع تخلف و موقعیت جرم‌زا را مورد بررسی قرار داد. شرایطی که به‌طور ناخواسته شکل گرفته است، محیطی پدید آورده که در آن احتمال وقوع سوءاستفاده از قدرت، ناکارآمدی، شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع بسیار قدرتمند و ایجاد طبقه ممتاز مدیران ارشد افزایش یافته است.
همچنین این محیط حقوقی – اقتصادی را می‌توان موقعیتی دانست که دارای خاصیت جرم‌زایی است. در این محیط، منابع عظیم مالی، قدرت تصمیم‌گیری فراوان، حفره‌های قانونی، دور یا پنهان‌بودن از دسترس دستگاه‌های نظارتی رسمی، پنهان‌بودن از نگاه افکار عمومی، پیوند با منافع سیاسی و… دست‌به‌دست هم داده است تا شرکت‌های چندلایه‌ای به قدرتی ممتاز بدل شوند که وجود خود را، حتی مستقل از سیاست بر اقتصاد و سیاست کشور تحمیل کنند و طبقه ممتاز مدیران آنها نیز امکان جدی و توزیع منافع خاص (رانت) به شکل‌های مختلف بیابند. این هیکل عظیم در شرایط مختلف سیاسی کشور حضور داشته و با یک شیب آرام رشد کرده است. ارقام جرائم مالی اندک‌اندک بزرگ‌تر شده‌اند. فساد اندک‌اندک به بخش‌های مختلف رخنه کرده است. سطح مقام‌های مرتکب اندک‌اندک بالاتر رفته است. ناکارآمدی به‌تدریج فزونی گرفته است. به‌تدریج تعداد صفرهای زیان‌های شرکت‌ها و جرائم مالی، بیشتر شده‌اند. قدرت دولت برای مهار رفتار شرکت‌های چندلایه‌ای به‌تدریج کاهش می‌یابد و… .
همان‌طور که پیش از این هم گفته شد، در عرصه شبکه شرکت‌های لایه‌ای، به دلیل دوگانگی وضعیت حقوقی، قوانین و مقررات کارکرد اصلی خود را از دست می‌دهند و نظم حقوقی مختل می‌شود. نظم حقوقی ضروری‌ترین و ابتدایی‌ترین شرط پیشبرد هر برنامه‌ای است. هر برنامه زمانی محقق می‌شود که عناصر برنامه به‌درستی به اجرا درآیند. معمولا برنامه‌های اصلی در قالب انواع قوانین وارد نظم حقوقی می‌شوند. قانون متضمن اهداف، سیاست‌ها و برنامه‌هایی است که حکومت اراده کرده است. هر اندازه قانون ناقص به اجرا درآید، درواقع دولت در اجرای برنامه موردنظرش ناموفق بوده، بلکه به نظم حقوقی هم آسیب وارد شده است. مثلا فرض کنیم دولت در بودجه سالانه مبلغ معینی از درآمد خود را از محل سود شرکت‌های خود پیش‌بینی کرده است. اگر این درآمد محقق نشود، دولت یا باید آن را از محل‌های دیگر تأمین کند یا کلا آن را نادیده بگیرد. در‌این‌صورت برنامه‌هایی که هزینه آنها باید از محل آن درآمد تأمین می‌شد، نیز قهرا دچار اختلال می‌شوند و دومینوي اختلال برنامه و بودجه ادامه می‌یابد. اختلال جدی، عمیق و ریشه‌ای نظم حقوقی در منظومه شرکت‌های لایه‌ای، با توجه به ابعاد و حجم عظیم آنها، به‌ناگزیر بر بخش‌های وسیعی از برنامه‌های دولت اثر منفی می‌گذارد. اتلاف منابع، کاهش کارآمدی دولت، توسعه قدرت طبقه ممتاز مدیران ارشد در برابر قدرت دولت، توسعه نظام تبعیض در جامعه، گسترش فساد و گسترش ناکارآمدی شرکت‌های لایه‌ای، تعدادی از آثار و عوارض نظام شرکت‌های چندلایه‌ای دولتی، نیمه‌دولتی و شبه دولتی است که در اعماق اقتصاد کشور ریشه دوانده است.
برای مقابله با این وضعیت و اصلاح آن، راه بلند و دشواری باید طی شود. توقع بهبود در کوتاه‌مدت، توقعی نابجا و ناشی از درک‌نکردن عمق، گستره و پیچیدگی پدیده منظومه‌وار شرکت‌های چندلایه‌ای است؛ به‌ویژه اینکه چنین اصلاحی بی‌شک با مقاومت‌های پنهان و آشکار طبقه ممتاز روبه‌رو خواهد شد، زیرا این اصلاح موجب کاهش یا ازبینرفتن منافع سرشار گروه‌های ذی‌نفع و طبقه ممتاز است. علاوه بر این، از این مشکل نیز نمی‌توان غفلت کرد که به‌طور اصولی و قهری، بعضی برنامه‌ریزان و مجریان هر برنامه اصلاحی، سمت‌ها و مقام‌هایی هستند که خود از وضع موجود منظومه بنگاه‌های چندلایه‌ای منتفع بوده و خود بخشی از آن هستند. این پارادوکس یکی از موانع جدی برنامه‌های اصلاحی است که بدون توجه به آن نمی‌توان برنامه‌ای را ریخت و اجرا کرد.
هر برنامه اصلاحی برای این وضعیت، بی‌هیچ مجامله نیازمند اراده قدرتمند سیاسی است، زیرا همان‌طور که گفته شد، این فقط یک برنامه اصلاح اقتصادی-حقوقی نیست، بلکه چنین برنامه‌ای به دلیل مقابله با ساخت معیوب منافعی که در قالب طبقه ممتاز مدیران ارشد شکل گرفته است، به‌ناگزیر مضمونی سیاسی می‌یابد. به‌همین‌دلیل هرگاه قرار به تدوین و اجرای برنامه اصلاح اقتصادی – حقوقی شرکت‌های چندلایه‌ای باشد، مسلما باید برای آن پشتوانه و اراده سیاسی قدرتمندی تدارک دیده شود.
در تحلیل جامعه‌شناسی حقوقی، در فرایند برون‌سپاری فعالیت‌های تصدی‌گری دولت و خصوصی‌سازی قوانین و مقررات نامتناسب و معارض با شرایط اقتصادی بنگاه‌ها، میزان توانایی دولت، ویژگی‌های مقررات شرکت‌های دولتی و شرکت‌های خصوصی و… نتوانستند نظم حقوقی واحد، قابل نظارت و مؤثری را بر رفتار بنگاهی دولت و نهادهای عمومی مستقر کنند. شکل‌گیری پدیده شرکت‌های چندلایه‌ای ناشی از نبود یا ضعف مفرط نظم حقوقی مندرج در قوانین و مقررات آنهاست.
مسلما برنامه و روش‌های اصلاحی مختلفی را برای حل مشکل شرکت‌های چندلایه‌ای می‌توان تعریف و طراحی کرد که کار متخصصان و آشنایان امر است. این برنامه‌ها هرچه باشند، الزاما باید نقطه کانونی عوامل ایجاد بحران‌ها، ناکارآمدی‌ها، سوءاستفاده‌ها و تخلفات شرکت‌های چندلایه‌ای را هدف بگیرند. این نقطه کانونی، که از نظر جامعه‌شناسی حقوقی شرکت‌های لایه‌ای بسیار مهم و بنیادی است، عبارت از «ناپیدایی رفتارهای شرکت‌های چندلایه‌ای» است.
هزارتوی شرکت‌های دولتی، نیمه‌دولتی و شبه‌دولتی و چندلایگی آنها، موقعیت‌های دور از نظر ناظران و پنهان بی‌شماری را ایجاد کرده است که هریک از آنها به‌تنهایی و به‌صورت بالقوه، محیطی مناسب برای هر نوع رفتار نابهنجار و نادرست یا حتی مجرمانه تجاری، اقتصادی و سیاسی است. در مثل می‌توان این وضعیت را به کوچه‌های باریک و تودرتوی محله‌های قدیمی تشبیه کرد؛ کوچه‌هایی که عمق دید در آنها از چند متر فراتر نمی‌رود و به‌سرعت پیچ می‌خورند و بلافاصله بعد از هر پیچ، پیچ دیگری است و عملا چیز زیادی در آن نمی‌توان دید. از هر یک این کوچه‌ها، کوچه دیگری باز می‌شود و از کوچه جدید نیز کوچه‌ای دیگر. همه کوچه‌ها به هم راه دارند. از هم می‌گذرند و به هم ختم می‌شوند. در چنین کوچه‌هایی نه می‌شود چیز زیادی دید و نه می‌شود کسی را یافت مگر به تصادف. پلیس و جرم‌شناسان معمولا این نوع کوچه‌ها را در شهرهای جدید، به‌عنوان موقعیت‌های جرم زا می‌شناسند که چون در آنها پنهان‌شدن یا گریختن راحت است، پشت هر پیچ، یا در تقاطع چند کوچه ممکن است جرمی رخ دهد، چاقویی کشیده شود، مواد مخدری جابه‌جا یا مال دزدی خریدوفروش شود و… در هر محیطی که دو عامل «پنهانی» و «منافع» در کنار هم قرار گیرند، احتمال سوءاستفاده، تخلف، رفتارهای نابهنجار، رفتارهای خلاف اخلاق عمومی و درنهایت ارتکاب جرم نیز افزایش می‌یابد.
بین این دو عامل رابطه مستقیم وجود دارد. این همان نظریه‌ای است که باید در تحلیل شرکت‌های چندلایه‌ای به آن دقیقا توجه کرد. هر قدر موقعیت «پنهان»تر و «منافع» موجود در آن بیشتر باشد، همه آن احتمال‌ها بیشتر می‌شود و هر اندازه دوام این پنهانی پرمنفعت بیشتر باشد، محیطی بزرگ‌تر و قدرتمندتر می‌شود و چه‌بسا که همه‌چیز را ببلعد و دریا را به هامون بدل کند.
هر برنامه اصلاحی، که از طراحی تا اجرا با مقاومت‌های پنهان و آشکار طبقه ممتاز متحدان سیاسی‌اش روبه‌رو خواهد شد، باید بر این تمرکز اساسی داشته باشد که امکان پنهان‌ماندن رفتارها را از شبکه شرکت‌های چندلایه‌ای سلب کند. برای این هدف دو اقدام هم‌زمان ضروری است؛ یکی یکسان‌سازی مقررات نظارتی و دیگری گردش آزاد اطلاعات به منظور نظارت افکار عمومی و استفاده از خاصیت بازدارندگی انتشار اطلاعات.
شرکت‌های چندلایه‌ای، رفتارهای خود را در حفره‌های عمیق و عظیمی پنهان می‌کنند که از دوگانگی میان مقررات شرکت‌های دولتی و شرکت‌های خصوصی (فنون تجارت) به وجود آمده‌اند. دولت نمی‌تواند با قوانینی که برای مدیریت دولتی بر بنگاه‌ها وضع شده‌اند، بر شرکت‌هایی نظارت کند که قرار است با قوانین و سازوکار بخش خصوصی فعالیت کنند. همچنین سازوکار بخش خصوصی نمی‌تواند بر سرمایه‌ای نظارت کند که همه یا بخشی از آن سرمایه عمومی و متعلق به دولت است. این تناقض هر دو قانون را بی‌اثر می‌کند و محیطی بی‌قاعده ساخته می‌شود که گفته شد. در صورت تداوم این دوگانگی، دولت، راه به جایی نمی‌برد. تجربه ٢٥ساله گواه ساده و قاطع این مدعاست. اینکه این کار چگونه باید طراحی شود و به چه قوانینی نیازمند است، بحثی دیگر است و مجالی دیگر می‌طلبد.
اما درهرحال تا زمانی که برنامه‌های اصلاحی تدوین شود، به فرض آنکه اصلا قرار به چنین چیزی باشد، بدون گردش آزاد اطلاعات، امید هیچ بهبودی در اوضاع نابسامان و پرمسئله شرکت‌های چندلایه‌ای نیست. همه اطلاعات هر شرکت که دولت به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در آن حتی یک سهم دارد، باید در معرض آگاهی رسانه‌ها و افکار عمومی قرار گیرد. همه این شرکت‌ها، اعم از سهامی عام یا خاص باید اطلاعات اصلی، مهم و رمزگشای خود را به‌طور مستمر در پایگاه اینترنتی خود بگذارند. مقصود از اطلاعات در اینجا تبلیغات چشم‌ودهان‌پرکن نیست، بلکه مقصود اطلاعاتی است که حفره‌های پنهان را از بین ببرد؛ اطلاعاتی از قبیل اسامی و مشخصات دقیق همه سهام‌داران و مشخصات روزنامه رسمی هر آگهی رسمی شرکت، مشخصات دقیق طرح‌های شرکت، فهرست قراردادهای شرکت با ذکر مبلغ قرارداد و نحوه عقد قرارداد از حیث رعایت یا ترک آیین‌نامه معاملات و میزان پیشرفت آنها، مشخصات کامل شرکت‌های طرف قرارداد، فهرست و مشخصات کامل همه شرکت‌هایی که به‌طور مستقیم یا به‌صورت پلکانی و لایه‌ای در آن سهام دارند و… . این اطلاعات همان‌قدر که ساده به نظر می‌رسند، مهم و مؤثرند. هر اتفاقی که می‌افتد، از لابه‌لای همین رفتارهاست که پنهان نگه داشته می‌شوند و کسی را به آنها راه پیدا نمی‌کند؛ نه دستگاه‌های قانونی و نه افکار عمومی. اگر اراده‌ای باشد، به‌سادگی می‌توان کتمان اطلاعات یا دادن اطلاعات غلط را نیز جرم شناخت. شرکت‌های لایه‌ای و طبقه ممتاز مدیران ارشد، با همین چند اطلاعات ظاهرا ساده، رشد حیرت‌انگیز خود را طی کرده‌اند و به قدرت‌های سرشار و ناپیدا رسیده‌اند.
روشن است روزنامه‌نگاری تحقیقی و توجه عمیق رسانه‌ها همواره نقش مؤثری در ایجاد نظارت عمومی بر این شرکت‌ها دارد؛ نکته‌ای که امروز کمتر دیده می‌شود.
نهنگی هم برآرد سر خورد آن آب دریا را
چنان دریای بی‌پایان شود بی‌آب چون هامون
انتهای پیام
